הזכאות לקצבת ילדים בעת שליחות חינוכית בחו"ל – מדוח 32 נציבות תלונות הציבור

התלונה
המתלונן הגיש באפריל 2003 לנציבות תלונות הציבור (להלן – הנציבות) תלונה על המוסד לביטוח לאומי (להלן – המוסד). ואלה פרטי התלונה:
1. המתלונן נשלח על ידי ההסתדרות הציונית העולמית (להלן – ההסתדרות הציונית) לשליחות חינוכית בבית ספר יהודי באוסטרליה מיולי 1995 עד אוגוסט 1999. נוסף על ההסכם שחתם המתלונן עם בית הספר, שבו נקבעו תנאי עבודתו ושכרו, חתם המתלונן על "הסכם שליחות-משותפת" עם ההסתדרות הציונית שבו נקבעו תנאי השליחות.
2. לפני צאתו לשליחות הודיע המתלונן בכתב למחלקת הביטוח בסניף המוסד בירושלים על יציאתו לחו"ל. מחלקת הביטוח בסניף הודיעה לו בתגובה כי מ-1.7.95 הוא רשום במוסד כמי ששוהה בחו"ל. המוסד שילם למתלונן קצבת ילדים בכל תקופת שהייתו בחו"ל. בשנת 1999, כשחזר המתלונן לארץ, נוכח לדעת שהמוסד אינו משלם לו את מלוא קצבת הילדים המגיעה לו. הוא פנה למוסד לבירור העניין, ואז התברר לו לראשונה כי לטענת המוסד קצבת הילדים ששולמה לו כששהה בחו"ל שולמה בטעות והוא לא היה זכאי לקבלה, ולפיכך נוצר לו חוב נומינלי בסך כ-40,000 ש"ח, והמוסד מקזז אותו מקצבת הילדים המשולמת לו.
3. בתלונתו לנציבות טען המתלונן כי עמדת ההסתדרות הציונית היא שהמוסד צריך לשלם לשליחים קצבאות ילדים בעת שהייתם בחו"ל, לפיכך קצבת הילדים שולמה לו כדין ואין לו כל חוב שאותו המוסד אמור לקזז.

בירור התלונה
1. לפניית הנציבות השיב המוסד כי על פי הנחיותיו הפנימיות תשלום קצבת ילדים למבוטחים ששוהים בחו"ל אפשרי רק בהתמלא התנאים האלה: העובד והמעביד הם תושבי ישראל, חוזה העבודה נקשר בישראל ומשולמת לעובד משכורת ממעבידו בניכוי מס הכנסה ודמי ביטוח לאומי. מאחר שנסיבות העסקתו של המתלונן לא עמדו בתנאים אלה הוא לא היה זכאי לקצבת ילדים בעת שהותו בשליחות.

2. (א) הנציבות הסבה את תשומת לב המוסד לפסק דין של בית הדין האזורי לעבודה בירושלים משנת 1997 (להלן – פסק דין שפירא) שבו נקבע ששליחים ששהו בחו"ל בשליחות חינוכית מטעם ההסתדרות הציונית או הסוכנות היהודית זכאים לקצבת ילדים אף שאת שכרם שילם בית הספר ולא הגוף השולח. בית הדין קבע כי אף שלא התקיימו יחסי עובד ומעביד בין התובעים ובין ההסתדרות הציונית, ושום מעביד לא שילם עבורם דמי ביטוח לאומי, אין בכך כדי לקפח את זכותם של השליחים לקצבת ילדים.
בית הדין קבע שהכוונה שלא לשלם קצבת ילדים למי שניתק עצמו מהמדינה או למי שיש בדעתו להתנתק ממנה היא צודקת, אך השליחים לא התכוונו לנתק עצמם ממדינת ישראל; הם שמרו על קשר רצוף עם ההסתדרות הציונית ועל זיקה לארץ מעצם מטרותיה של השליחות, ועם סיומה שבו לישראל.
(ב) המוסד טען לפני הנציבות שאין הצדקה להחיל את פסק דין שפירא על המתלונן מכיוון שהתובעים בפסק דין שפירא שהו בחו"ל עשרה חודשים בלבד, ואילו המתלונן שהה בחו"ל ארבע שנים.
3. בפברואר 2005, במהלך בירור התלונה, ניתן פסק דין של בית הדין האזורי לעבודה בבאר שבע (להלן – פסק דין ששר) שבו החיל בית הדין על התביעה שנדונה לפניו את ההלכה שנקבעה בפסק דין שפירא. התברר שהתובעת בפסק דין ששר והמתלונן שהו יחד בשליחות חינוכית בבית הספר באוסטרליה מטעם ההסתדרות הציונית. אף התובעת, כמו המתלונן, דיווחה למוסד על יציאתה לחו"ל והמוסד המשיך לשלם לה קצבת ילדים, ולאחר שחזרה התובעת לארץ היא נדרשה להחזיר למוסד חוב בגין הקצבה. בית הדין קבע שהתובעת הייתה זכאית לקצבת ילדים בעת השליחות, וכי אף "שלא מדובר ביחסי עובד – מעביד במובנם הקלאסי, הרי שבנסיבות בהן שולח מוסד ממשלתי את שליחיו ובהסכם עצמו מגביל את השליח לעסוק אך ורק בנושאי השליחות, למען קידום האינטרסים של מדינת ישראל בחו"ל, ניתן לראות בכך כפיפות מסוימת כאשר בנסיבות דנן יכולות להקביל לעניין מטרת חוק זה, ליחסי עובד-מעביד לעניין זכאות לזכויות מכוח חוקי הביטחון הסוציאלי".

תוצאות הבירור
לאחר שהנציבות הסבה את תשומת לבו של המוסד לפסק דין ששר, החליטה ועדה מיוחדת של מינהל הגמלאות במוסד – לאחר שמצאה שהתובעת בפסק דין ששר והמתלונן הועסקו באותם תנאים – לבטל את חובו של המתלונן ולהחזיר לו את מלוא הסכום שקוזז על חשבון החוב (יותר מ-50,000 ש"ח, בכלל זה הפרשי הצמדה). עוד החליטה הוועדה להעלות לפני מינהלת המוסד את נושא הזכאות של שליחי ההסתדרות הציונית לקצבת ילדים, כדי שתקבל החלטה עקרונית בנושא זה.